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          憲法視角探究區域協同治理

          來源:法商研究 作者:于文豪
          發布于:2022-03-29 共20105字

            摘要:特定區域為協調發展就相關事務開展協同治理,是當前我國國家治理中的一項新舉措。區域協同治理的本質是,地方權力行為的對象和效果超越本行政區域的地理邊界。我國憲法中的國家目標規范、地方自主規范以及協同內容規范,能夠滿足區域協同治理的實質合憲要求。從憲法的內在價值和協同治理的合憲性鏈條出發,區域協同治理應當構建目標規則、不抵觸規則、監督規則、關系平等規則、效力規則和形式規則。合憲的區域協同治理,還須通過立法將規則具體化,形成協同治理的組織法、行為法和責任法制度。

            關鍵詞:區域協調發展;區域協同治理;合憲性審查;憲法規范;

            基金:國家社會科學基金項目(15CFX033);

            Abstract:It is a common phenomenon in China to carry out coordinated governance on related affairs for coordinated development in specific areas. The essence of regional collaborative governance is that the object and effect of local power behavior are beyond the physical boundary of the administrative region. The national target norms, local autonomous norms and coordinated content norms in Constitution of the People's Republic of China can provide substantial constitutionality for regional collaborative governance. According to the value principle of Constitution and the constitutional logic of collaborative governance, the rule system of regional collaborative governance includes six aspects, i.e., target rules, non-conflict rules, supervision rules, relationship equality rules, synergistic effectiveness rules, and synergy form rules. The constitutional regional collaborative governance requires legislation to concretize various rules to form the organizational law norms, behavior law norms and responsibility law norms of regional collaborative governance.

            Keyword:regional coordinated development; regional coordinated governance; constitutional review; constitutional norms;

            一、問題的提出

            區域協調發展戰略是新時代的一項國家重大戰略。特定區域為協調發展的需要就相關事務開展協同治理,1已成為我國當前國家治理中的普遍現象。區域協同治理就是在公權力機關的引導推動下,通過政策協調、資源互補、統一行動以實現區域協調發展的過程。諸如“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展以及鄉村振興、共同富裕示范區建設等都是區域協同治理的典型樣態。多年來,區域協同治理形成了召開聯席會議、成立聯合機構、簽署合作協議、通報政策信息、統一執法標準、制定共同立法等豐富的形式。但與豐富實踐不匹配的是,我國目前尚無規范區域協同治理的專門法律或者行政法規。更重要的是,區域協同治理的實踐是否具有憲法依據也不無疑問。例如,對于地方政府間締結行政協議的行為,有學者指出:“我國現行憲法和法律對地方締約權缺乏明確的授權,我國區域法律治理也沒有直接的憲法和法律依據”。2對于地方開展的協同立法活動,有學者表示:“它與單一制的國家結構形式、人民代表大會制度的政治體制以及現行的立法體制,都存在內在的緊張關系”。3憲法依據的缺失,反過來又強化了協同的自發性。在協同行為上,主要采取拘束力較弱的聯席會議、備忘錄、合作協議等形式。在法學研究上,目前除對行政協議等問題研究較多以外,在其他方面并無太多的推進。

            區域協同治理的本質表現是,地方權力行為的對象和效果超越本行政區域的物理邊界,并且這一效果是相關地方的權力行為直接產生或意圖追求的。區域協同治理能否存在、如何存在的根本前提是其合憲性問題。毫無疑問,區域協同治理必須在《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)確立的規范框架秩序之內進行。區域協同治理的合憲性核心議題在于中央與地方之間的關系。有學者認為當前的央地關系面臨“內卷化”困境:“在既定的制度框架內使用愈來愈精細化、復雜化的非常規手段和方式,對原有央地關系的形態進行一種謹慎的修改和微調,而無法上升到一種更高層次的穩定的關系形態。”4區域協同治理的合憲性爭議正是此種困境的體現,而構建區域協同治理的憲法機制能夠為突破這一困境提供契機。

            基于上述背景,本文的論證思路是:以《憲法》文本為基礎,分析其為區域協同治理提供的規范正當性,然后延伸區域協同治理的主要規則,進而提出區域協同治理應當具備的組織法、行為法與責任法規范,最后回應如何通過憲法制度實現良好的區域協同治理目標。區域由不同的地方組成,討論區域必然涉及“地方”。作為一個法律用語,本文中的“地方”主要指作為地方國家權力機關的地方各級人大和作為其執行機關的同級政府。

          區域協同治理

            二、區域協同治理的合憲性基礎

            區域協同治理面臨合憲性疑問的形式原因在于,《憲法》沒有明確涉及協同治理的條文,沒有明確授予地方開展協同治理的權力。從實質上說,地方是中央政策的執行者和落實者,而跨地域協同可能對中央的權威和統一領導形成不利的影響;诼殭喾ǘㄔ瓌t,地方之間開展權力合作在組織法上并無明確的授權依據。那么,如何認識各種協同治理行為的實質正當性?如何通過憲法規范為之提供根本法支撐,以及如何防止出現可能的法治風險?

            區域協同治理的合憲性能否證成,對其能否存在和發展具有決定性的作用。“合憲”既包含合乎憲法的文本規定,也包含合乎憲法的內在價值。在理論上,“合憲性審查中的‘憲’,既包括憲法典,即憲法文本,同時包括憲法原則、憲法精神與憲法解釋,在有的國家還包括憲法慣例與批準的公約”。5這一觀點也得到實踐的支持。全國人大常委會頒布的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第36條規定:“對法規、司法解釋進行審查研究,發現法規、司法解釋存在違背憲法規定、憲法原則或憲法精神問題的,應當提出意見。”其中“憲法原則或憲法精神”即屬于憲法內在價值層面。因此,探尋區域協同治理行為的合憲性基礎,既要回歸憲法文本,也要考慮憲法的內在價值。具體而言,判斷區域協同治理的合憲性,須從功能、權力、事務3個層面來觀察!稇椃ā分械3類規范為之提供了體系化的合憲性根據,而實踐中的相關政策舉措則進一步強化了其實質正當性。

            (一)國家目標規范:功能合憲性

            《憲法》和我國政治傳統并不一概否定地方自發協同的正當價值和空間,這意味著那些無損于中央統一領導、有助于國家整體發展的協同行為能夠獲得合憲性基礎。從功能合憲性上說,區域協同治理不能僅定位于本地方發展,而應首要著眼于國家整體發展!稇椃ā分械膰夷繕艘幏,同時構成區域協同治理的目標規范。區域協同治理的原始動力在于獲得更顯著的經濟社會發展績效!稇椃ā沸蜓詫“發展社會主義市場經濟”作為國家的任務,第15條規定“國家實行社會主義市場經濟”,都為區域協同治理設定了經濟發展的目標。以經濟發展為基礎,區域協同治理還要促進社會、文化、生態文明等領域的共同發展。

            社會主義市場經濟是對計劃經濟的揚棄,旨在充分發揮市場在要素資源配置中的決定性作用,更大限度地解放和發展生產力。要實現這一目標,就必須對公權力介入市場經濟的行為加以約束,“政府可以參與配置資源,但政府不能以此作為決定性手段……能夠靠市場解決的問題不要采取行政命令和強制手段”。6同時,“社會主義”作為“市場經濟”的內在價值和調整方式,要求市場在配置要素資源時,必須充分維護社會整體福利,實現正義、公平、平等和可持續等方面的要求!稇椃ā返15條提出的“國家加強經濟立法,完善宏觀調控”和“依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序”,既是公權力介入市場活動的正當性依據,也為之劃定了邊界。

            區域協同治理對于“國家實行社會主義市場經濟”是不可或缺的,以地域分割為由拒絕協同治理不符合憲法本意。我國20世紀60年代鼓勵各省區加強經濟技術協作,就是出于建立國內統一大市場發展目標的目的。在改革開放以來的經濟建設中,地方之間惡意競爭、鄰避效應等現象并不少見。有學者曾指出:“中國省際的貿易壁壘非常接近于主權國家之間的水平,但顯然要高于主權國家(比如美國和加拿大)內部的水平。” 7也有學者考察了省區交界地帶與非交界地區經濟發展的差異,發現位于省界線上的縣級區域的人均國內生產總值顯著低于非省界上縣級地區的人均國內生產總值;交界省份越多,位于交界線附近的縣份經濟發展越落后;交界線上的兩省經濟差距越接近,交界地區的縣域經濟的發展相對來說越落后。8這說明,在地域分割的狀態下,地方之間可能形成相互防備、以鄰為壑的結果,導致地方保護主義?朔⒃诘赜蚍指罨A上的低水平發展,是區域協同治理的重要功能。以長三角一體化為例,從相關地方自覺自發合作到上升為國家戰略,其初衷和核心目標就是打破地域界限,實現更高質量的經濟社會發展。對此,2020年8月20日,習近平總書記在扎實推進長三角一體化發展座談會上指出:“實施長三角一體化發展戰略要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞,以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同,讓要素在更大范圍暢通流動,有利于發揮各地區比較優勢,實現更合理分工,凝聚更強大的合力,促進高質量發展”。9區域協同治理要求地方主動打破市場藩籬,實現區域內、地方間的市場要素自由流通,在公平互利的前提下,實現錯位且互助的共同發展。

            (二)地方自主規范:權力合憲性

            區域協同治理的主體是相關地方。地方開展協同活動是否必須獲得憲法或法律的明確授權?有學者認為:“按照‘法無授權即禁止’的法理,地方政府間所展開的種種跨域合作行為事實上屬于‘超越職權’的違法行為。” 10這種觀點秉持形式合法性的立場,有其道理。不過,憲法和法律未規定跨域合作條款,不等于地方開展協同活動必然違憲。政府除了要消極依“法條”行為之外,也要積極依“法意”作為。在上位法對地方有相關授權意旨的前提下,可以認為地方具有開展協同活動的自主空間!吨腥A人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第73條第4款規定:“制定地方性法規,對上位法已經明確規定的內容,一般不作重復性規定。”有學者認為,這賦予了地方相應的自主權:“從區域協商條款來看,區域合作事宜屬于地方事務;對區域合作的規定都很簡單和原則,需要根據本地方實際情況加以細化”。11

            我國是單一制國家,中央對地方具有領導權,但地方具有一定的自主性也是邏輯和實踐的必然。在規范上,《憲法》第3條規定的民主集中制原則和央地國家機構職權劃分原則,為地方開展協同治理提供了合憲性根據。在實踐中,在央地分稅、一級政府一級預算的財稅結構下,“地方政府獲得了明確的地方稅收收益,同時也獲得了一定程度的獨立事權,并相應承擔一定的責任”。122018年中共十九屆三中全會、2019年中共十九屆四中全會均提出賦予地方自主權,增強地方治理能力,支持地方創造性地開展工作。憲法規范和政策實踐都表明,作為協同治理主體的地方,是具有自主行為權限和行為能力的,應予包容鼓勵。

            在比較法上,處理央地關系時經常會援引輔助性原則。輔助性原則尊重地方處理相關事務時的優先權,地方擁有作出有利于本地的決定的全部職權,只有當地方確實無法自行處理時,中央才能有限介入。該原則以央地之間的憲法性分權為前提。我國憲法未規定輔助性原則,不存在固有的地方性事務,所有權力都歸于中央,地方事權來自中央的授予,并且中央可通過法律或政治方式直接調整。盡管如此,我們卻不能說輔助性原則的某些理念完全不符合我國憲法的價值意涵。其實,“充分發揮地方的主動性、積極性的原則”本就為地方提供了規范上的自主權。從現實意義上說,中央或上級的大量決策必須靠地方貫徹執行,而這必然帶有相當程度的組織和形式裁量空間,各種先行先試的地方試驗都表明了這一點。因此,中央雖然可介入地方事權,但是不是任意介入,只有在地方確實無法自行處理或者有損中央統一領導時,中央的介入才是恰當的。這既是對地方主動性和積極性的間接保護,也是一種既存的政治慣例。

            地方開展協同治理的本質是地方事務管轄權的委托與讓渡。管轄權轉移必須具有法律依據,即管轄權法定,管轄權不可自由處分,不可任意轉移,不得隨意放棄。要開展協同治理,地方就必須擁有完成相應事務的組織與行為裁量權,包括在組織形態、內容方式、行為效果等方面的完全權力。因此,地方在具有一般自主權的基礎上,能否就具體事務開展協同治理,還須考察該事務是否屬于地方管轄的范圍。這有兩種情形:一是依據上位法或國家政策專門授權而開展協同治理。例如,中央發布的《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,對相關地方如何協同有一般性的授權和要求。在上位法授權范圍內,地方獲得協同治理的正當性和一定的自主執行權。二是依據憲法和法律能夠確定屬于地方性事務的,地方可以通過不抵觸憲法和法律禁止性規定的方式,為更好的治理績效而自主協同。要求或請求其他相關地方介入本地方事務的正當性在于,完成相關任務無法僅憑借單一地方的力量,而相關地方的介入必然產生一定的法律效果或事實后果。

            地方無論依據哪種方式取得協同治理的自主權,在實施方式上都要尊重不同類型權力的運行規律,對此主要是區分人大協同與政府協同在權力來源、性質和行使方式上的差異。就人大協同來說,代表民主正當性的人大之間開展的協同行為,必須限定在未超越地域代表制的范圍之內。地方人大聯合立法意味著不同行政區域的人民進行了民意的聯合,這與《憲法》按行政區域實現人民當家作主的基本結構有所齟齬。但是,地方人大的工作機構開展信息交流則未對代表制構成沖擊。就政府協同來說,基于行政一體性原則,在中央政府的統一領導下,各級地方政府或其工作部門開展業務協助具有正當性,但行政機關間的協同行為不能超越行政權的邊界,如果屬于應當對本級人大負責的事項,如財政資金的轉移使用,那么應當先經人大審議通過。

            (三)協同內容規范:事務合憲性

            區域協同治理以一定的行為和約定為內容,如舉行聯席會議、建立合作組織、聯合發布文件、統一執法標準、交換政策信息等。對于協同治理的內容,《憲法》的法治條款以及合憲性審查條款為其提供了積極與消極兩個方面的合憲性根據。

            《憲法》序言最后一個自然段規定,任何組織和個人“都必須以憲法為根本的活動準則”。區域協同治理不得對憲法規定的國家統一、市場經濟、平等自由等基本原則產生負面影響。根據《憲法》第5條的規定,區域協同治理必須采取符合法治要求的方式,這是其積極合憲性方面。法治體現了規則治理、民主治理、公開治理、公平治理的要求。這意味著,符合法治要求的協同內容,應當具有成文形式,應當經過民主審議過程,滿足信息公開需要,體現公正平等價值。法制統一既是對區域協同治理的支持,允許各地方因地制宜,形成符合區域需要的制度體系;又對其設置了邊界,協同行為不可刻意分割區域,不可人為地制造地區間的不合理制度差異,不能形成阻礙其他地方的要素資源平等進入的制度壁壘。

            改革開放以來,地方經濟自主權逐漸變大,地方自主、自利以及地方間競爭的趨向有所呈現。在消極方面,對協同治理的內容進行合憲性審查是保證其符合法治原則的必要制度!稇椃ā吩诳傮w上規定了合憲性審查的制度體系。一方面,《憲法》第67條、第89條、第99條第2款、第104條以及第108條等規定了對法規、規章、決定、命令的審查主體及審查標準!读⒎ǚā愤M一步明確了備案審查、依職權審查、依申請審查等啟動程序。此外,國務院通過文件的形式,明確要求對行政規范性文件進行事先的合法性審核。13另一方面,在審查標準方面,憲法隱含了協同治理應當滿足的3項標準。一是《憲法》第2條規定的國家的一切權力屬于人民、人民通過全國人大和地方各級人大行使國家權力。作為國家權力的具體運行,協同治理行為應當在本地方及相關地方獲得民主的審議和監督,由國家權力機關事先批準或通過備案等方式予以審查。二是《憲法》第3條第4款規定的“遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則”,中央統一領導是協同治理不得突破的基本原則。三是《憲法》第15條第3款規定的“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序”。協同治理的一個重要目標是實現更加快速、有效的經濟增長,這一目標不可背離社會主義市場經濟的基本國策,尤其是不得形成區域或地方保護主義。

            三、區域協同治理的規則體系

            區域協同治理之所以面臨憲法困境,是因為協同治理的各方關系缺乏清晰界定和成文規則。從憲法的內在價值和協同治理的合憲性鏈條出發,可以提煉區域協同治理所需的6項規則。

            (一)目標規則

            只有為了完成共同任務并針對具有合作必要的事項,才適宜開展協同治理。按照協同動力的不同來源,可將區域協同治理區分為自發協同與按要求協同。前者在實踐中比較普遍。后者通常具有國家戰略意義,如長三角一體化、粵港澳大灣區、東西部協作,都系中央政策文件提出的協同要求,甚至對具體領域、工作方式都有規定。在按要求協同的情況下,協同目標以上級政策文件的明確規定為依據。按要求協同的“要求”來源應予區分。如果是全國人大及其常委會或中央政府提出要求,那么基于中央國家機關的憲法權力和政治地位,地方人大及其政府應直接服從。如果是地方人大及其常委會或地方政府對下級機關提出要求,那么應符合協同目標規則。

            協同目標規則的核心要求是,開展協同治理應當有助于直接促進相關地方的公共事務治理,有助于實現更佳的經濟社會發展目標。其一,與公共事務治理相關的地方才有參與協同治理的必要。并非參與方越多,越有助于實現協同目標。“對于合作制組織而言,一切因承擔任務的需要而定,誰參與到合作行動中來,以及以什么方式參與,都是由任務決定的。” 14其二,需要協同治理的公共事務具有跨界性,即超越單一行政區域管轄的地域范圍或者效力范圍。這既包括物理意義上的跨界性,如跨區域河流等生態環境的治理、跨區域公共基礎設施的建設運營,也包括抽象意義上的跨界性,如行政處罰尺度的統一、經濟發展政策的協調。美國經濟學家曼瑟爾·奧爾森指出,如果不考慮收入分配,那么將聯邦政府的資金轉移給州政府的唯一合理理由就是,地方提供的公共產品的受益范圍超過了它所管轄的行政邊界。15盡管這一判斷具有聯邦制背景,但是公共產品受益范圍的超地域性,的確是判斷協同治理是否具有跨界性的重要標準。其三,開展協同治理的收益應當顯著超出行政區域內部治理的收益。判斷收益是否具有可接受性,不能以財政收入為唯一標準,還要綜合考慮社會效果和制度效果。

            (二)不抵觸規則

            所謂不抵觸規則,即區域協同治理應當依法進行,與上位法以及黨和國家政策不相抵觸。由于協同治理多集中在經濟社會發展等領域,黨和國家政策與成文法一樣都具有實際約束力,因此不抵觸的對象除上位法以外,還應包括黨和國家政策。判斷區域協同治理是否滿足不抵觸原則,應當從以下3個方面展開。

            第一,協同治理未超越地方管轄權。

            首先,地方應當對協同事項具有地域管轄權和事務管轄權。就地域管轄權而言,協同對象應位于當地行政區域范圍之內,或至少部分位于該區域內。就事務管轄權而言,協同對象應當屬于地方事權。如果不屬于純粹的地方性事務或者完全屬于中央事務,那么必須由中央供給規則和組織實施。判斷是否屬于地方事權,應當考慮所涉及權力的類型。地方可以在行政管理方面獲得一定的自主權,但諸如審判權等屬于中央事權的司法行為,地方不得自行開展協同活動,否則會對審判獨立原則構成挑戰。

            需要注意的是,并非所有非本地事權都要求中央介入,還應考慮跨域事務的行政層級和政治重要性。如果跨域事務僅涉及省內的市縣鄉等層級,那么顯然無須中央介入。但是,如果這些基層的共同上級是中央,那么中央就有必要介入,如位于省界的相鄰兩地。如果跨界事務涉及民族自治地方、特別行政區以及首都地區等具有特殊政治和法律地位的地方,那么亦應由中央處理。

            第二,協同治理符合上位法及政策的目的,滿足合目的性的要求。

            在上位法及政策對協同治理僅提出原則性、一般性要求的情況下,甚至未涉及協同治理而僅對有關地方提出方向性要求的情況下,地方可以基于管轄權而自主開展協同活動。此時,在不妨礙國家統一和開放市場、不抵觸中央統一領導的前提下,有關協同活動可以自主開展,無須等待上級或中央的明確授權。有學者指出:“目前導致我國區域合作停滯不前的重要原因是地方政府不知道是否有權自主進行區域合作,也不知道未經中央批準的區域合作協議是否具有法律效力。” 16實際上,未經中央批準的合作協議,符合上位法及政策目的的,可以獲得相應的效力。

            第三,協同治理不抵觸上位法及政策的規則性規定。

            如果上位法及政策作出規則性規定,那么相關地方必須遵守有關規則。一種可能是,相關地方認為有關規則不當限制了其管轄權或平等發展的利益,此時可依據《立法法》對符合審查條件的上位法提出審查請求,或向有權機關提出變動規則的請求。在有關規則調整前,相關地方不可直接越過規則自行其是。

            適用不抵觸規則的一個重要問題是如何判斷是否構成抵觸,尤其是如何判斷協同治理是否對國家統一、開放市場、中央統一領導產生消極影響。對此,可以采用結果導向的判斷方法,即從協同活動產生的實際效果或預期效果來看,是否具有導致抵觸上位法及政策的可能性。若是,則相關協同治理活動不具有正當性。

            (三)監督規則

            有權必有責,用權受監督。協同治理的參與各方同樣應當接受監督。按照監督主體的不同,監督規則至少包含3個層面。

            第一,從協同治理參與方的上級角度來看,上級可以通過事前批準或事后審查的方式予以監督。對于地方有法定處理權的事務,原則上地方可以自主開展協同活動,無須上級批準。如果協同治理涉及參與方管轄權之外的地域或事務,產生了溢出效應,那么須由上級乃至中央事先批準。在地方間締結的行政協議方面,已有學者指出需經中央批準的標準:“涉及可能侵入中央政府權限范圍的省際行政協議,以及法律和行政法規明文規定須經審批的省際行政協議,須經中央政府同意”。17如果協議所涉及的內容不會影響中央與地方的職權劃分,“只是具體明確了之前已經存在的地方政府權力,既沒有增加地方政府的權力,也沒有威脅到中央政府的至上權力,更不會影響到單一制體系內的區域平衡”,18那么無須請示中央。當然,無論是否事先批準,上級都有事后審查的權力。協同治理文本實際上是一種安排參與方權利與義務、職權與職責的法律文件,應當按照法規或規章等規范性文件的備案程序報送備案。

            第二,從協同治理參與方所在地的其他國家機關的角度來看,其可以通過民主審議、領導管理等方式予以監督。對于地方政府間的協同活動,由于有必要協同治理的事務往往都是重大事項,因此按照《憲法》第99條和第104條的規定,本級人大及其常委會有權審查、討論、決定,并可以撤銷其認為不適當的決定和命令。地方人大及其常委會還可就其產生的政府的協同治理行為提出質詢和詢問。對于不同地方政府的工作部門之間的協同活動,基于地方政府對其所屬部門的領導管理職權,地方政府有權對其認為不適當的部門行為予以改變或撤銷。對于地方人大常委會之間的協同活動,由于其體現形式主要是在達成協同共識基礎上的各自立法或決定行為,因此本級人大有權對其認為不適當的立法或決定予以改變或撤銷。

            第三,從協同治理中的糾紛處理和權益救濟的角度來看,有必要建立協商、仲裁與訴訟機制。一般來說,協同治理參與方的自發協商,應當成為解決矛盾糾紛的主要方式,因為該種方式有助于降低行政成本、維護合作關系。在各方無法達成一致時,有必要由參與方的共同上級予以裁斷或仲裁。這種裁斷或仲裁機制不同于《中華人民共和國仲裁法》規定的平等主體之間就合同及其他財產權益糾紛的仲裁制度,而是屬于黨政機關的內部管理行為。此外,某些協同治理活動還可以訴諸人民法院裁判。目前,行政區域邊界糾紛、跨區移民安置補償糾紛和跨界環境污染責任糾紛已經進入司法渠道。19當然,這種訴訟案件為數不多,只有那些法律關系已為成文法所規定的協同治理活動才有進入司法程序的可能,通過參與方協商或由共同的上級機關仲裁應當成為糾紛解決的主要方式。

            (四)關系平等規則

            地方參與區域協同治理的目的是實現本地方的最佳利益目標。利益關系是地方間關系的實質,是影響地方協同動機與行為的根本要素。“地方政府之間的關系不再是單純的兄弟關系, 而是兩個經濟主體之間的關系。” 20如果沒有恰當的地方間關系規則,那么競爭就必然會成為地方間關系的主流。此外,由于地方天然具有的自利傾向和擴張動機,甚至可能引發地方競爭的非理性化,因此有必要確立恰當的地方關系規則。

            地方關系的核心價值是平等。關系平等的正當性來自地方自主、均衡發展以及功能適當、分工負責的憲法價值。有學者指出:“區域平等并非基于或來源于人的平等。” 21地方平等或區域平等的實質是區域內人民權力的平等;谌嗣窭娴囊恢滦,除了法律明確規定的隸屬或者領導管理關系之外,無論各地方的政治地位、經濟實力、政策紅利存在多大的差異,其法律地位都應是平等的。地方法律權力的差異,如是否具有地方立法權等,不影響地方在法律地位上的平等性。關系平等規則意味著,地方之間要通過平等協商的方式達成合意,提倡互諒互讓。關系平等規則容許基于交通、教育、醫療、住房等公共服務差異而導致的地方間發展不均衡,但反對以這種不均衡作為差別對待的依據。任何借助政治地位、經濟實力或其他后天優勢謀求本地方超額利益的行為,都難以獲得正當性。同時要注意,區域協同治理會產生外溢效應,從而對區域外民眾利益產生影響。“區域政府之間的合作,不僅不能損害合作一方政府機關轄區內公民的權益,而且不能損害合作雙方轄區外公民的權益。”22按照平等對待的法理,對區域外民眾利益的影響應當滿足合理差別的要求。

            區域協同治理涉及管轄權的委托行使。在協同網絡中,可能會有某個地方扮演主導者、組織者的角色。這本身并無問題,但須明確界限,不能使某一地方獲得對其他地方的控制權。按照關系平等規則,各地方在協同治理中具有完整的獨立性,不可產生某一地方獲得其他地方事務上管轄權的效果。“職權轉移不應導致一個地方行政區對另一個地方行政區的監護。” 23即便上位法或上級機關要求地方橫向轉移支付,也要維護各自財力的自足與平衡,保持地方治理的自主性。

            (五)效力規則

            在當前的協同治理活動中,合作協議是一種得到廣泛應用的形式,但是此類協議大都不具有強制執行性。對各類協同行為的一個主要批評是,這些行為不過是相關方的自我設限,是否遵守在很大程度上取決于有關地方及其主要負責人的自覺。“在我國地方政府跨域合作的具體實踐中,地方政府的違約已經成為常態,守約反而是例外。”24之所以如此,主要是因為違約成本幾乎為零。明確協同行為的效力規則,對于保證區域協同治理的有序持續開展極為重要。

            設計效力規則的前提是,協同治理行為能否產生法律效力?有學者就立法協同問題指出:“地方立法協調從形式上看是一種立法活動,但實際上是一種政治活動,是一種在中央和地方博弈框架內的主要由地方政府從事的一種政治活動。” 25這一看法揭示了立法合作背后的政治因素,但不能成為否認區域協同行為具有法律效力的理由。實際上,任何區域協同活動都有相應的政治考量,立法與行政在本質上也具有政治性,關鍵在于是否有法律依據可循。區域協同治理活動應當具有法律效力。原則是,這些活動是國家機關運用公權力的職權行為,屬于參與各方對其管轄權的裁量。既然區域協同治理行為是對國家權力的運用,那么就應產生相應的法律效力。

            那么,區域協同治理行為應當具有怎樣的法律效力?對此應區分內部效力與外部效力。內部效力即對參與各方及其所隸屬的機構和人員所具有的拘束力。參與各方加入協同治理之后,便應對達成的合意給予充分尊重和自覺遵守。非因法定事由、非經法定程序,參與方不得任意變動已達成的合意。這種拘束力來自公權力基于政治和法治倫理的承諾。針對區域合作協議的效力,有學者指出:“基于憲法上的法治國家可以推導出政府的誠實信用義務,單行法和判例也例證了政府的誠實信用義務,從而決定了區域合作協議對締約主體的拘束力”。26能否實現內部效力的關鍵在于參與各方能否良好地履行守諾義務,如果違約該如何追究其責任。如果沒有明確的責任規則,那么內部效力就只能依靠政治倫理來保障。例如,協同各方達成分別立法的合意之后,即使其中一方嗣后自行修法,其他地方也只能以非正式方式反對,而無權禁止或撤銷。因此,通過上位法對協同行為的內部效力作出明確的規定,明確參與各方的違約責任以及監督和裁判規則,是確保協同治理產生內部效力的前提。

            更重要也更復雜的問題在于協同治理的外部效力,即對非參與方尤其是社會公眾是否產生法律效力。協同行為能否產生外部效力,取決于其是否產生外部法律效果。判斷具體協同行為是否產生外部法律效果的標準是,其在形式上是否經過人大或政府的審議、決定程序,在實質上是否減損公眾的權利或者增加公眾的義務。如果產生外部法律效果,那么協同行為應得到公眾的遵守,公眾的行為要受其規制。一種代表性的觀點是,把區域協同行政協議“作為法律規范性文件來對待,使行政協議不僅僅約束締約方(法律規范性文件的制定者),而且也約束轄區內所涉及的公眾”。27當然,對于行政機關的協同行為,在符合規定條件的情形下,人民法院可按照《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)進行附帶性審查。

            (六)形式規則

            在外觀上,區域協同治理應當符合一定的形式要求。無論協同治理的成果是體現為聯席會議等行為,還是共同制定的規范性文件等文本,參與各方都應事先達成一致,并體現為書面規則。在實踐中,這種書面規則通常體現為各方聯合簽訂的備忘錄或協議。

            除體現為書面規則外,協同形式規則還要求所達成的書面文本應當在一定范圍內及時向社會公開。其一,對于不同地方的人大及其常委會以及工作機構之間達成的書面文本,由于涉及需要民主審議的事項以及人大制度的運行和監督,因此公眾應擁有知情權。在實踐中,人大及其常委會層面相互達成書面協定的事例尚不多見,但人大常委會工作機構層面協同的事例則比較常見。28工作機構之間的協同活動在一定程度上避免了代議機關跨地域行使國家權力的爭議,不會對人民代表大會制度產生直接的沖擊。但是,若因此認為這種方式不具備代議民主的元素,從而可以回避民主審議則不妥當。地方人大常委會工作機構依法有對有關工作報告、方案提出意見的職權,有組織實施執法檢查并對相關部門研究處理情況提出意見的職權,工作機構直接服務于人大常委會議事決策過程。工作機構之間開展的協同活動,盡管不能與一般意義上的人大立法、監督等工作等同,但是具有對本地方以及相關地方民眾利益產生影響的可能性。其二,不同地方的政府及其部門之間達成的書面文本屬于行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的信息,由于對地方經濟社會發展具有直接的影響,因此其性質應當屬于政府信息。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)第20條第3項的規定,對于“國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策”,行政機關應當主動公開政府信息。以新聞報道的形式不能滿足信息公開的要求。對此,有學者認為, 地方政府間的行政協議的最終文本除了涉及國家秘密之外,原則上都需要對外公開。29例如,對于按照《長江三峽工程建設移民條例》《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》訂立的移民安置區域協同合同,由于其是政府之間簽訂的,會對廣大移民以及相關方的切身利益產生直接的影響,因此政府應當主動予以公開。

            四、區域協同治理的立法建構

            作為憲法的具體化,立法承擔著將具有合憲性的區域協同治理規則成文化、規范化和體系化的功能。區域協同治理的立法是協同行為的授權機制,能夠提升協同行為的可預期性,更好地規范權力運行、維護社會利益。有論者提出: “構建區域政府合作機制必須要有良好的制度環境、合理的組織安排和完善的區域合作規則。”30也有學者主張制定專門的“區域合作法”,其調整對象包括“以中央與地方、上級與下級區域政府為主體的內部行政關系,以及區域行政的行政主體與相對人之間的外部行政關系”。31這是一種綜合性立法的思路。還有學者主張針對某類具體協同行為制定單行立法,如針對行政協議這一合作類型單獨制定“行政協議法”。32無論是綜合性立法還是單行性立法,完備的區域協同治理立法至少應包含3個方面的內容。

            (一)組織法

            地方參與區域協同治理通常會召開聯席會議、成立協作小組等機構。這些組織機構雖然活動頻繁,但是并非法定機構,存在機構設置任意、協調力度不足、職權依據不清、責任追究困難等缺陷。以備受關注的京津冀大氣協同治理為例,其協同機構主要有兩個:一是由國務院牽頭、國務院有關部委和京津冀及周邊地方共同參與的“京津冀及周邊地區大區污染防治協作小組”(2018年改名為“京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”);二是京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組辦公室,設在生態環境部,承擔領導小組的日常工作。有學者指出:“‘京津冀及周邊地區大區污染防治協作小組’并不是一個正式建制的機構,機構既不掛牌子也不單獨確定人員編制、不核撥經費、不確定機構規格。雖然小組成員囊括了眾多省部級領導,但是小組成員多是兼職。此外,‘協作小組’并不直接負責具體的協同工作,而是委托給北京市環保局下設的‘大氣污染綜合治理協調處’。” 33

            顯然,欲提升協同治理的有效性和合法性水平,功能適當的組織機構以及相應的組織法是不可或缺的。組織法將權力運行納入規范視野,使個體權利實現具備了國家權力層面的請求權基礎,因而組織法也成為建立各種內外部法律關系的重要聯結。德國公法學者阿赫特貝格以法律關系的連接點為基準,將法律關系具體劃分為組織與組織成員之間的關系、組織與組織之間的關系、組織與機關之間的關系、組織與機關職權執行者之間的關系、機關與機關職權執行者之間的關系以及機關與機關的關系6種,除第一種是典型的“國家—人民”的外部關系外,其他關系幾乎都涉及國家內部的機構組成。34就區域協同治理而言,組織法的核心問題是協同組織的權力及運行規則,也涉及協同組織之間的關系、協同組織的內部關系、協同組織與其監管者之間的關系、協同組織與其他組織以及社會公眾之間的關系等層面。

            組織法所要解決的問題是,應否成立專門性的協同組織,以及如果成立應采用何種組織形式。這一問題的關鍵在于,成立協同組織是否有助于行政任務的完成。“在探討行政組織的規范考量時,必須始終留意,行政任務的助成是行政組織的當然目標。”35具體來說,協同組織的成立須滿足4個方面的要求:一是合法性。成立協同組織須以現行上位法及政策為前提,并使人員與內部機構滿足資格、能力的需要。二是經濟性。“使行政任務得以最少資源完成,抑或雖投入同等資源,但卻可創造較佳之結果者,則此等行政組織即可認為是一種妥適之制度選擇。” 36協同組織并非必須存在,但若要存在,則不能僅有象征意義,甚至徒增行政成本、尾大不掉。成立協同組織的功能是促進相關地方和機關共同行為,而不是直接取而代之。就此而言,兼具公私性質的新型組織形態是值得考慮的。三是自愿性。除以上位法調整管轄權的情形外,不能強迫有關地方共同成立協同組織,甚至要求有關地方放棄固有職權。例如,在法國,跨市鎮合作應“建立在各市鎮自愿與周邊利害相關市鎮共同發展計劃的基礎上”。37四是權利保障性。協同組織的成立應當有助于實現社會公共利益,促進權利實現。無論是在理論上還是在實踐上,協同組織的行為完全具有影響個體利益的可能性。例如,在我國,京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組可以發布決定文件,直接影響相關區域的企業生產。在日本,有關地方公共團體可以構成組合,組合所處理的“事務本身在內容上和構成團體本來一直進行的或者應該進行的事務是相同的”,因此能夠“直接拘束地域居民”。38在這種情況下,應當賦予相對人對協同組織的權利損害救濟權。

            (二)行為法

            地方能夠實施哪些協同行為是區域協同治理的關鍵環節。實施哪些行為,意味著與哪些主體產生法律關系,也意味著相應的行為具有怎樣的法律效力。在實踐中,由于法律機制欠缺,因此尚未有成文法對行為規范作出規定。即便是已被廣泛采用的行政協議行為,制定“行政協議法”也仍停留于理論層面的呼吁。

            在行為法方面,需要明確參與各方的權利與義務、職權與職責,并建立利益糾紛調處機制。行為法也可以說是關系法,是對參與各方關系機制的調整規則。為此,要明確哪些地方、部門、機構、人員涉入協同治理活動,各自的角色、地位、功能為何,相互之間是否產生以及如何產生、產生何種法律關系。

            在設計行為法時,有必要提煉一些典型的行為類型,并設計相應的規則。聯席會議、行政協議、聯合制定政策文件等形式已在實踐中得到充分運用,從中提煉共性規則是可能的。此外,還有一些新的行為無法精確歸類,窮盡所有協同行為的類型比較困難。因此,行為法宜采取類型化的一般規定與個別行為單獨規定以及兜底規定相結合的方式。

            在行為法中,尤其需要明確中央的控制權及其行使機制。在理論上,中央可以針對地方行使所有權力,但是盡可能明確中央行使控制權的條件、后果及程序,有助于保護和激勵地方的主動性和積極性。區域協同治理并非地方完全自主,中央的控制權是十分必要的。德國公法學者齊佩利烏斯指出:“去中央化的行政主體不太適宜跨地區的任務履行以及跨地區的利益衡量,而且,這些行政主體因為常常受到地方主義的限制,很難做出符合跨地區利益的決定;對此,我們可以試想一下跨地區地下水使用與保護規則、跨地區公共交通設施的建造和維護,或是跨地區的合目的的空間使用規則的確立意義。” 39地方之間就跨域公共事務聯合作出決定的,應通過適當方式向上級機關或國務院、全國人大常委會報備,但是屬于地方性事務的,無須事先報批。

            地方參與區域協同治理應當具有民主正當性。協同行為不能越過民主審議,應當確保所有的協同決定都能以較短鏈條溯源至民主基礎。區域協同治理是超行政區域的權力行使活動,不能如純粹地方事務一般完全交由地方自行決定。“對于那些關系整體利益,因而需要做出整體政治決定的事務領域,民主的地方主義都會帶來嚴重侵害。” 40因此,夯實民主正當性基礎的關鍵在于,協同活動需要通過公開的方式以得到相關地方的人民和執行機關的認可。

            在行為法中還應構建協同治理的程序規則。按照協同行為的時序,程序規定應當包括:(1)協同行為的啟動,包括按要求協同的啟動程序和自發協同的啟動程序;(2)協同合意的達成,即通過協商、溝通達成一致意愿并形成書面文本;(3)協同合意的審查,即按照事務性質,報請上級事先批準或事后備案;(4)協同形式的要式與非要式類型劃分,可以通過事項列舉與兜底條款相結合的方式對形式要件作出規定;(5)協同合意的監督和執行;(6)協同行為糾紛的解決機制。

            (三)責任法

            當前,區域協同治理活動的開展主要依靠各方自發行動或者上級壓力的傳導,在貫徹落實以及執行協同合意上,相互之間的責任義務仍停留于倫理層面而遠未法治化。缺乏責任法的協同治理活動,僅僅依靠協議等契約方式,不過是戴著自己掌管鑰匙的鐐銬,既不能拘束對方,也不能約束自己。區域協同治理的良好運行,在組織法和行為法之外,尚須建構完善的責任法,監督法和救濟法亦屬于此。

            從協同治理的外部關系看,責任法包括4個方面,分為垂直與水平兩個維度。在垂直維度,首先是對上負責的方面,需要明確上級監督的事由、程序與方式。其次是對下負責的方面,協同行為影響社會公共利益的,相對人有權向協同參與方的監管機關提出權利救濟請求。在水平維度,首先,協同方應當負責的其他機關方面,須明確地方人大對其常委會、常委會對其工作機構、人大及其常委會對其產生的政府、政府對其工作部門等具有法定領導或監督關系的機關之間的監管職權與責任課予。此外,人民法院在行政訴訟中對協同規范的審查適用也屬于該層面。其次,具有平行關系的其他地方層面,若其他地方認為協同行為有損自身的利益,則有權向相關地方以及上級機關表達訴求。

            在責任法中,還應恰當發揮人民法院的功能。盡管《行政訴訟法》并不完全排除抽象行政行為的可訴性,但大量協同行為不具有具體行政行為的性質,甚至未必屬于行政行為。有學者認為,可以通過訴訟方式促使協同方履行義務。例如,對于京津冀協同治理活動,“可以考慮在獨立于京津冀三地的全國最高法院設立專門負責保障全國人大相關立法得以實施的法庭,或者京津冀三地協商設立三方共同信任的仲裁庭,專門負責審理圍繞三地合作協議發生的訴訟”。41這種設想體現了協同合意必須遵守的理念,但目前恐難實現。在現有司法制度框架下,試圖通過人民法院保障協同治理的合法性和合意性,尚缺乏足夠的依據。未來,人民法院對行政機關的協同行為,可根據當事人的請求進行受理并裁判,但須以協同行為產生外部法律效果為前提。

            從協同治理的內部關系看,責任法的重點在于,如何保障參與各方的表達和請求,如何使不當得利方承擔責任;趨f同各方法律地位的平等性,這種表達和請求屬于參與各方的權利,應予明確保障。對于協同治理中的不當得利方,應當按照違法、違約原則以及公平原則承擔相應責任。這首先屬于機構責任,由相關方的實際決策部門承擔不利后果。其次,除非具有阻卻事由,如盡職免責,還應考慮追究相關人員的責任。

            五、經由憲法路徑的區域協同治理

            區域協同治理具有鮮明的國家主義底色,其開展需要憲法與下位法的協調互動。實現經由憲法路徑的良好的區域協同治理目標,還須回答3個問題。

            第一,是否有必要修改《憲法》?這一問題始終縈繞區域協同治理的全過程。在成文憲法語境下,任何不具有憲法依據的活動都會受到否定性的評價。區域協同治理仍在探索過程中,對于是否將其寫入《憲法》以及如何寫入,各方意見不一。有學者建議:“在憲法中明確禁止地方政府分割市場的行為,其條文核心是‘不得以任何形式限制國內自由貿易’。” 42其實,在《憲法》已經就改革開放、市場經濟等基本理念、基本制度作出規定的情況下,這類條文是否寫入并不影響統一市場的形成。沒有任何一部統一國家的憲法會將地方隔離作為根本價值、國家政策或者發展目標。作為發展型憲法,在不違背中央統一領導的前提下,區域協同治理的價值理念完全符合我國憲法的精神。也有學者認為:“我國出臺憲法‘協議條款’是必要的。” 43但是,協同治理的表現方式復雜多樣,此類條款即便存在,也屬于方針政策條款,難以直接賦予其規范性。因此,修改《憲法》未必能夠更好地規范區域協同治理,而通過解釋相關憲法規范,明確其隱含的正當性基礎及行為界限,可能更為務實。如果要進行憲法解釋,至少應考慮以下因素:中央統一領導和地方主動性積、極性的發揮,區域式民主的保障,核心城市帶動區域經濟社會發展,公共事務的治理績效以及責任制。

            第二,制定何種類型的規范?雖然無須修改《憲法》,但是下位法仍有必要充實。那么,應當制定何種類型的下位法?一是在國家法層面,制定法律或行政法規,或者由全國人大常委會作出決定,或者由主管地區經濟發展的國家發改委制定行政規章或規范性文件;二是由中共中央制定黨內法規或規范性文件,或者聯合國務院共同制發政策文件。

            從實際效力、規范程度、法治體系融貫的角度看,當前比較適合的方式是由全國人大常委會作出決定,輔以中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發文。其理由是:一方面,法律的制定周期較長,行政法規、行政規章的效力位階偏低,遑論部門規范性文件,因此具有較高權威性和效率性的全國人大常委會決定就是一個最優選擇;另一方面,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發文能夠保證相關制度的可操作性,提升規范執行的效力。中共中央辦公廳在黨中央的直接領導下工作,其發布的文件代表了最高政治意志。對于區域協同治理這種屬于國家權力范疇的事務來說,黨的領導是必要且有益的。事實上,對于需要“摸著石頭過河”的事務,由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發文,既是我國的制度現實,也是我國政治體制的特點和優勢之所在。

            除全國統一立法外,還可考慮為協同治理的特定地方提供規范依據。這包括兩種方式:一是中央國家機關針對特定區域直接供給規則,如中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》;二是全國人大常委會授予特定區域以協同治理方面的立法權。在授權方式上,宜采取“一區域一授權”“一事一授權”的精準授權方式。44

            第三,制定何種功能的規范?當前,區域協同治理的主要領域是經濟社會發展領域。在此領域,促進型立法已得到廣泛應用。此類立法以非強制方式鼓勵、引導各方主體的行為,也可以具有拘束力和執行力。促進型立法體現立法者的價值和行為指向,體現了國家在一定時期的立場和態度,能夠為國家機關和廣大社會主體的行為提供法律依據、活動理念、行為導向,使國家機關的某些政策舉措有法可依。區域協同治理規范可以部分采用促進型規范,鼓勵地方參與協同治理活動,為中央和相關地方提供相容的有效激勵,為協同治理提供目標。同時,有必要設計若干管制型規范,尤其是在地方權力運行的保障和監督方面寫明規則,對組織、行為和責任3個方面作出具有強制性、約束力的規定。因此,區域協同治理規范應當是促進型與管制型規范的結合。

            注釋

            1除協同治理外,在實踐和研究中還有合作治理、協作治理等表述。它們的內涵基本一致,本文不作區分。
            2何淵:《論我國區域法律治理的合憲(法)性控制及憲法修改》,《南京社會科學》2015年第5期。
            3劉松山:《區域協同立法的憲法法律問題》,《中國法律評論》2019年第4期。
            4封麗霞:《國家治理轉型的縱向維度--基于央地關系改革的法治化視角》,《東方法學》2020年第2期。
            5韓大元:《關于推進合憲性審查工作的幾點思考》,《法律科學》(西北政法大學學報)2018年第2期。
            6韓大元:《中國憲法上“社會主義市場經濟”的規范結構》,《中國法學》2019年第2期。
            7周黎安:《轉型中的地方政府:官員激勵與治理》,格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社2017年第2版,第238頁。
            8參見周黎安、陶婧:《官員晉升競爭與邊界效應:以省區交界地帶的經濟發展為例》,《金融研究》2011年第3期。
            9《習近平在扎實推進長三角一體化發展座談會上強調緊扣一體化和高質量抓好重點工作推動長三角一體化發展不斷取得成效》,《人民日報》2020年8月23日。
            10張彪:《地方政府跨域合作的合憲性問題與制度進路》,《南京社會科學》2016年第8期。
            11葉必豐:《區域合作的現有法律依據研究》,《現代法學》2016年第2期。
            12周業安、趙曉男:《地方政府競爭模式研究--構建地方政府間良性競爭秩序的理論和政策分析》,《管理世界》2002年第12期。
            13參見《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》[國辦發(2018)115號]。
            14張康之:《走向合作制組織:組織模式的重構》,《中國社會科學》2020年第1期。
            15See Mancur Olson,The Principle of “Fiscal Equivalence”:The Division of Responsibilities among Different Levels of Government,59 American Economic Review,479 (1969).
            16何淵:《論區域法律治理中的地方自主權--以區域合作協議為例》,《現代法學》2016年第1期。
            17葉必豐:《我國區域經濟一體化背景下的行政協議》,《法學研究》2006年第2期。
            18何淵:《論區域法律治理中的地方自主權--以區域合作協議為例》,《現代法學》2016年第1期。
            19參見葉必豐:《基于區域合作思維的跨界污染糾紛處理》,《法學家》2017年第4期。
            20周業安、趙曉男:《地方政府競爭模式研究--構建地方政府間良性競爭秩序的理論和政策分析》,《管理世界》2002年第12期。
            21葉必豐:《我國區域經濟一體化背景下的行政協議》,《法學研究》2006年第2期。
            22葉必豐:《區域經濟一體化的法律治理》,《中國社會科學》2012年第8期。
            23[法]讓·里韋羅、[法]讓·瓦利納:《法國行政法》,魯仁譯,商務印書館2008年版,第118頁。
            24張彪:《地方政府跨域合作的合憲性問題與制度進路》,《南京社會科學》2016年第8期。
            25陳光:《論區域法治競爭視角下的地方立法協調》,《東方法學》2019年第5期。
            26葉必豐:《區域合作協議的法律效力》,《法學家》2014年第6期。
            27參見葉必豐:《我國區域經濟一體化背景下的行政協議》,《法學研究》2006年第2期。
            28代表性的事例是京津冀地區和長三角地區人大常委會工作機構的立法協同。2014年,京津冀三省市人大常委會主任會議分別通過《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》,約定常委會法制工作機構是推進京津冀立法工作協同的綜合部門之一。2018年,滬蘇浙皖四省市人大常委會法工委簽署《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》,建立了決策層、協調層和工作層的立法協同機制。
            29參見蘇苗罕:《地方政府跨區域合作治理的路徑選擇》,《國家行政學院學報》2015年第5期。
            30陳剩勇、馬斌:《區域間政府合作:區域經濟一體化的路徑選擇》,《政治學研究》2014年第1期。
            31參見楊治坤:《區域治理的基本法律規制:區域合作法》,《東方法學》2019年第5期。
            32參見何淵:《行政協議:行政程序法的新疆域》,《華東政法大學學報》2008年第1期。
            33孟慶國、魏娜、田紅紅:《制度環境、資源稟賦與區域政府間協同--京津冀跨界大氣污染區域協同的再審視》,《中國行政管理》2019年第5期。
            34參見趙宏:《法律關系取代行政行為的可能與困局》,《法學家》2015年第2期。
            35陳愛娥:《行政任務取向的行政組織法--重新建構行政組織法的考量觀點》,臺灣地區《月旦法學教室》2013年第5期。
            36詹鎮榮:《變遷中之行政組織法--從“組織形式選擇自由”到“組織最適誡命”》,臺灣地區《“中研院”法學期刊》2010年第6期。
            37參見[法]讓·里韋羅、[法]讓·瓦利納:《法國行政法》,魯仁譯,商務印書館2008年版,第278頁。
            38參見[日]鹽野宏:《行政組織法》,楊建順譯,北京大學出版社2008年版,第107頁。
            39[德]齊佩利烏斯:《德國國家學》,趙宏譯,法律出版社2011年版,第249頁。
            40[德]齊佩利烏斯:《德國國家學》,趙宏譯,法律出版社2011年版,第249頁。
            41北京市政府法治研究中心:《京津冀區域法治建設的問題及思考》,《北京日報》2016年10月31日。
            42陳剩勇、馬斌:《區域間政府合作:區域經濟一體化的路徑選擇》,《政治學研究》2014年第1期。
            43何淵:《論我國區域法律治理的合憲(法)性控制及憲法修改》,《南京社會科學》2015年第5期。
            44參見王春業:《論我國“特定區域”法治先行》,《中國法學》2020年第3期。

          作者單位:中央財經大學法學院
          原文出處:于文豪.區域協同治理的憲法路徑[J].法商研究,2022,39(02):49-63.
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