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          農業領域政府和社會資本合作是否推動了縣域農業經濟發展

          來源:中國農村經濟 作者:鮑曙光
          發布于:2022-02-09 共12106字
            摘要:政府和社會資本合作是“十三五”時期重要的農業投融資模式。本文運用 2000-2019年微觀數據和宏觀數據相結合的面板數據,使用多期倍差法,檢驗了農業領域政府和社會資本合作的縣域農業經濟發展效應及其作用機制。研究表明,農業領域政府和社會資本合作提高了縣域農業經濟發展水平。這一結論在進行實驗組非隨機分配檢驗、調整對照組、更換解釋變量、調整實驗組、考慮遺漏變量和經濟社會環境延續性、采用 PSM-DID方法后,仍然穩健。農業領域政府和社會資本合作具有長期經濟增長效應,主要通過增加農業投資和優化制度環境兩個渠道促進縣域農業經濟發展。相較于發達地區、低財力地區、農村金融市場不完善地區,農業領域政府和社會資本合作對農業發展的影響在欠發達地區、高財力地區和農村金融市場完善地區更顯著。農業領域政府和社會資本合作對農業發 展的影響也存在回報機制的異質性。
            關鍵詞:農業 政府和社會資本合作 縣域 多期倍差法
           
            一、引言
           
            農業領域政府和社會資本合作(public-private partnership,簡稱“PPP”)是指通過政府與社會資本合作,發揮財政杠桿作用,引導社會資本積極參與農業農村公共服務項目的投資、建設、運營①。
            農業領域 PPP是“十三五”時期重要的農業投融資模式創新。2016年《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》、2017年《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》等一系列政策文件的印發,推動了農業領域 PPP的快速發展,PPP也成為“十三五”期間金融和社會資本投入 農業農村的重要方式。
            PPP項目的績效受到很多因素的影響,合適的風險分配、活躍的私人部門、穩定的政治支持和公眾支持、透明的采購流程等因素是決定政府和社會資本合作成功與否的關鍵(Osei-Kyei and Chan,2015)。相比于市政、交通運輸等領域,農業領域的利益相關方更多且關系更加復雜;農業項目普遍 建設周期長、投資規模大、比較效益不高,農業設施用地指標緊張,農業信貸困難。在農業基礎設施建設中引入 PPP模式,存在投資激勵治理難題(唐祥來和楊娟娟,2012),面臨更多挑戰。這些原因 導致農業領域 PPP總體項目數量偏少,項目落地率較低,甚至出現了不少失敗案例,形成了大量資金浪費。農業領域 PPP項目實施面臨配套環境不健全、不確定性成本較高等問題(趙勇智等,2019;嚴華東和豐景春,2020)。農業領域 PPP項目是否能夠有效推動縣域農業經濟發展仍存在一定疑問。從 更宏觀視角看,中國 PPP總體進入規范發展的新階段,推動其規范有序可持續發展、提升供給質量與效率成為主要發展方向。在這種背景下,評估農業領域 PPP的政策效果,對于提高農業領域 PPP項目 效率和質量,完善相關政策及鄉村振興投融資體系具有重要意義。
            隨著理論和實踐的不斷演進,當前 PPP研究的重點,已經從最初的概念、內涵和風險分析(劉薇,2015;賈康和孫潔,2009),發展到效率和績效評價研究,績效評價越來越成為 PPP研究的熱點。PPP績效評價研究主要從兩個層面展開。大多數研究從微觀層面基于 PPP項目特點探索構建 PPP項目績效評價體系。例如,王澤彩和楊寶昆(2018)、Mohamad et al.(2018)分別探索提出了PPP項目績效評價指標體系;佟慶遠和高建(2018)則評估了中國情境下 PPP模式對公共事業財務績效的影響。也有 少部分研究從經濟社會效益這一更宏觀的視角來分析政府和社會資本合作的政策宏觀效果。例如,陳思霞和張冬連(2021)基于縣級面板數據,評估發現產業新城 PPP項目顯著促進了縣域經濟增長;高震男和潘水洋(2020)分析發現,PPP項目資產證券化帶來了較為明顯的 GDP增長和居民消費水平提高;汪立鑫等(2019)研究了PPP對公共基礎設施供給效率的影響,發現 PPP項目的實施推動了中國 基礎設施供給效率的提升。
            在農業農村領域,涉農 PPP的相關研究并不多,且大部分研究都是定性分析,只有部分研究實證檢驗了農業領域 PPP的效果。例如,黃江玉和曹富國(2019)基于貧困戶調查問卷的研究發現,PPP 模式對貧困戶生計發展策略、生計結果產生了顯著的正向作用;杜焱強等(2018)在理論分析的基礎上,基于全國六個案例,從效率、公平性和可持續性的角度,對農村環境治理 PPP模式有效性進行了 剖析,發現農村環境治理 PPP模式在應對農村環境治理失靈的多重困局方面具有巨大潛力。
            綜合來看,當前相關學術研究有以下幾點不足:一是農業領域 PPP相關研究較少,目前還處于起步階段,農業領域 PPP對農業發展影響效果的評估仍有待豐富;二是農業領域 PPP相關研究大多是基 于實踐總結的定性研究或者案例分析,缺乏基于大樣本數據的科學合理的實證研究。鑒于此,本文基于 2000-2019年縣級數據,采用多期倍差法,實證檢驗農業領域 PPP是否促進了縣域農業經濟增長。
            相比于已有文獻,本文的主要邊際貢獻如下:一是在筆者掌握的文獻中,尚未有研究實證評估中國農業領域 PPP對農業經濟增長的影響,本文基于縣域面板數據實證分析 PPP的農業經濟增長效應,拓展了農業領域 PPP的宏觀效果評估研究;二是本文將微觀層面的農業領域 PPP項目信息和宏觀層面的縣域經濟社會數據相結合,構建微觀和宏觀相結合的面板數據,基于此數據分析農業領域 PPP對縣域農業發展的影響,豐富了縣域農業發展的相關研究;三是本文在評估農業領域 PPP項目對縣域農業經濟增長影響的基礎上,檢驗了農業領域 PPP對縣域農業經濟增長的影響機制,進一步豐富了相關研究。
           
            二、政策背景與研究假說
           
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            自黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”
            之后,財政部、發改委等部委先后印發《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》等一系列政策文件,推動中國 PPP發展步入正軌。國家大力推廣 PPP模式,中國逐步成為全球影響力和規模最大的 PPP市場。PPP模式逐漸發 展成熟,投資領域不斷擴大,從最初的水務、交通等領域擴展到農業農村和節能環保等領域。
            中國的農業領域 PPP起步較晚,2016年以后才逐漸成為熱點。2017年《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》明確提出,推廣政府和社會 資本合作,撬動金融和社會資本更多投向農業農村。此后,有關部門先后印發《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》《財政部 農業部關于深入推進農業領域政府和社會資本 合作的實施意見》等文件,推動農業領域 PPP快速發展。根據《全國 PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年半年報》,截至 2021年上半年,527個脫貧縣已探索運用 PPP模式支持脫貧攻堅和鄉村振興, 占脫貧縣總數的 63.3%,在庫項目 1624個,脫貧縣累計投資已經達到 1.2萬億元①。PPP有效支持了貧困地區的脫貧攻堅和鄉村振興。根據萬德數據庫數據,農業和林業 PPP項目數由 2016年 1月的 84 個增加到 2020年 12月的 298個,投資規模由 582億元增加到 3698億元,農業領域 PPP快速發展。
           
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            PPP模式從經濟產出、就業等多方面對經濟產生了積極的影響,有效推動了國家和地區經濟增長。Linas andAsta(2013)發現,在歐盟國家中,比利時、愛爾蘭和英國的經濟增長與 PPP投資具有高度相關性。印度 PPP模式則通過推動私人投資提高了效率,進而帶動了經濟增長(Omdeep and Nibedita, 2010)。
            基礎設施是經濟增長、生產力發展的前提條件和必要基礎。Aschauer(1989)、廖茂林等(2018) 先后測算了基礎設施對經濟增長的產出彈性,認為基礎設施對經濟增長有重要影響。張亦弛和代瑞熙(2018)實證研究發現,農業基礎設施對農業經濟發展有顯著的正向影響。從中國的現狀看,縣域農 業持續健康發展,但農業基礎設施建設仍相對滯后,歷史欠賬、投入不足等原因導致農業基礎設施成為制約農業現代化的瓶頸之一。農業領域 PPP主要針對農業基礎設施等公共服務項目,強化了農業基礎設施建設,有利于推動農業經濟發展。在農業領域 PPP模式中,政府將傳統上由公共部門提供的農業基礎設施等開放給私人部門,推動了農業基礎設施投融資體制改革和管理體制改革,金融和社會資本的不斷引入成為農業經濟發展的重要助推因素。PPP模式可以有效吸引社會資本投資,緩解政府財政支出壓力,推動基礎設施的多元投入(賈康和孫潔,2009)。PPP模式具有范圍經濟和規模經濟的特性,有利于降低公共服務供給成本。PPP模式包含投資、建設和運營等環節,通過引入社會資本提 升了基礎設施運營管理水平,提高了基礎設施供給效率。從全生命周期成本看,農業領域 PPP節約了農業基礎設施提供成本,實現了農業基礎設施數量、質量和成本等方面的最優組合。農業領域 PPP通 過政府和社會資本合作的模式創新,發揮了市場機制的作用,降低了農業基礎設施提供成本,提高了農業投資效率,有效改善了農業基礎設施供給狀況,從而推動了縣域農業經濟發展。
            因此,本文提出第一個研究假說:農業領域 PPP提高了縣域農業經濟發展水平。
            農業領域 PPP之所以能夠推動縣域農業經濟發展,主要是通過要素和制度兩個層面發揮作用。在要素層面,農業基礎設施投資不足和建設滯后是限制中國農業經濟發展的重要因素。受制于財政收入增速下滑和收支壓力趨緊,政府短期內難以突破財政預算和財政收支平衡規則的束縛,大幅度提高對 農業基礎設施的投入。農業農村投融資體系難以滿足農業農村現代化的需求,財政撬動金融民間資本力度不強,模式創新不足,農村金融服務體系仍不完善,民間資本參與農業農村投資效率不高(鮑曙光等,2021)。農業和農民自身的積累不足,農業整體風險大,比較效益低,這些都導致農業對金融和社會資本的吸引力相對不足。在政府支持相對有限以及農業對金融和社會資本吸引力不足的情況下, 政府在很大程度上將 PPP視作一種基礎設施融資工具(Tan and Zhao,2019),為金融和社會資本提 供一個相對規范的農業投融資渠道,有利于突破財政約束,適度超前推進農業基礎設施建設。在農業領域 PPP模式中,政府利用少部分財政資金,為金融和社會資本提供一個穩定的農業投資渠道,提升了金融和社會資本投資農業的積極性和主動性。PPP項目將大量金融和社會資本引入到農業領域,有效解決了農業經濟發展資金缺口及社會資本參與難等問題。政府引導激勵金融和社會資本投入,推動農業多元化投入,直接增加了農業固定資產投資,能夠帶來產出和 GDP增加,從而促進縣域農業經 濟發展。
            在制度層面,PPP不僅是一種新融資模式,更體現了管理模式和社會治理機制的創新(賈康和孫潔,2009;劉薇,2015),能夠提升資源配置效率和公共服務供給效率。PPP模式的流程復雜,這要求政府增加財政透明度,加強公眾問責,從而成為政府職能轉變的催化劑。政府改變了過去“大包大 攬”的做法,由基礎設施的直接生產者和提供者轉變為間接提供者,政府與社會資本成為平等的伙伴關系,各司其職,公開透明,有利于推動政府從管理型政府向服務型政府轉變,提升農業投資效率。
            PPP模式遵循市場化制度安排,對政府行為產生了約束,從而進一步理順了政府與市場關系,優化了制度環境。根據《財政部 農業部關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》,農業領域 PPP要“注重發揮市場在資源配置中的決定性作用,鼓勵各類市場主體通過公開競爭性方式參與農業PPP項目合作,破除社會資本進入農業公共服務領域的隱性壁壘,營造規范有序的市場環境”①。這就要求在農業領域 PPP項目中,政府、社會資本、金融機構、村集體及農戶等相關主體都必須遵守法治環境下的“契約精神”,建立各個參與方平等協商的關系和機制,消除隱形壁壘,持續優化社會資本參與的市場環境。營商環境和市場化進程是中國經濟增長的關鍵因素之一(樊綱等,2011;董志強等, 2012)。農業領域 PPP要求遵守市場規律,為社會資本等市場主體建立穩定預期,推進農業市場化進 程,有利于為市場主體營造良好營商環境和公平、開放、高效的市場環境,從而對農業市場主體產生激勵和促進作用?梢,農業領域 PPP能夠促進農業經濟發展制度環境的優化,進而推動縣域農業經濟發展。
            因此,本文提出第二個研究假說:農業領域 PPP通過要素投入和制度環境兩個渠道,推動縣域農 業經濟發展。
           
            三、研究設計
           
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            本文樣本數據包括宏觀縣級經濟數據和微觀 PPP項目信息數據。其中,宏觀層面的縣級經濟數據來源于 2001-2014年(歷年)《中國區域經濟統計年鑒》和 2015-2020年(歷年)《中國縣域統計年鑒》,本文利用插值法對部分數據的缺失值進行了補全。PPP項目信息數據通過網絡爬蟲從財政部 政府和社會資本合作中心的全國 PPP綜合信息平臺項目管理庫①獲得。本文研究中用到的 PPP項目信息數據包含項目地點、項目投資額、項目行業、項目實施時間、運作方式、回報機制、項目建設內容等。本文選擇農業和林業行業 PPP項目作為農業領域 PPP項目。為匹配本文研究目標,本文刪除了地級市及以上政府實施的農業領域 PPP項目,僅保留縣級政府實施的 PPP項目。此外,本文還采用了縣域土地財政出讓收入變量,其數據來源于中國土地市場網②,筆者根據網站公布的 2000年至今的土地出讓公告,通過網絡爬蟲方式獲得 2000-2019年縣級政府所有的土地出讓交易情況,進而將其中的 土地出讓收入微觀數據加總到縣級,獲得縣域分年度土地出讓收入。
            根據本文樣本數據,2000-2019年,全國一共實施了149個縣級農業領域 PPP項目。其中,云南、 山東、江西、河南及貴州農業領域 PPP項目數量較多。農業領域 PPP項目運作方式最常見的是 BOT方式,采用這一方式的項目占所有農業領域 PPP項目數的 83.2%;最常見的回報機制為可行性缺口補助,采用這一機制的項目占所有農業領域 PPP項目數的 65.8%。農業領域 PPP項目平均擬合作年限為22.66年,最短為 10年,最長為 30年。本文將 PPP項目數及投資額加總到縣級單位,并與縣域宏觀 數據匹配,形成 2000-2019年縣域非平衡面板數據。
           
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            1.被解釋變量。本文的被解釋變量為第一產業增加值?紤]到數據可得性,本文以縣(市、區)的第一產業增加值衡量縣域農業經濟發展,即農、林、牧、漁業在一定時期內創造的貨物和服務價值 扣除生產過程中投入的中間貨物和服務價值所得到的增加值。為了消除價格變動因素的影響,本文以2000年為基期用 GDP價格指數對第一產業增加值進行了平減。
            2.解釋變量。本文的核心解釋變量為 PPP項目實施。PPP項目實施為虛擬變量,以縣域是否實施了農業領域 PPP項目衡量,即縣域在實施農業領域 PPP項目當年及以后年份賦值為 1,實施農業領域 PPP項目前以及未實施過農業領域 PPP項目賦值為 0。
            3.控制變量。參考張學良(2012)的研究,本文選取的控制變量包括:農業機械總動力、戶籍人口數、一般公共預算支出和年末金融機構貸款余額。
            為了剔除異常值的影響,本文對被解釋變量和控制變量均在 1%和 99%的水平上進行縮尾處理。同時,為減少多重共線性和在一定程度上消除量綱的影響,本文對被解釋變量和控制變量取對數。
           
          表1 變量定義與描述性統計
          表1 變量定義與描述性統計
           
           。ㄈ┠P驮O定
           
            由于不同縣(市、區)實施農業領域 PPP項目的時間存在差異,因此,本文使用多期倍差法檢驗 農業領域 PPP項目是否促進了縣域農業經濟發展。
           
            四、實證結果分析
           
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            使用多期倍差法估計的前提是具有平行趨勢,即實施農業領域 PPP項目之前,實驗組與對照組的農業經濟發展水平變化趨勢基本一致。本文借鑒 Beck et al.(2010)的研究,進行平行趨勢檢驗。根據 圖 1,農業領域 PPP實施前 2年到前 5年的回歸系數均不顯著,這表明,兩個組的農業經濟發展水平在政策實施前的變化趨勢無明顯差異,滿足平行趨勢假設。
           
          圖1 平行趨勢假設檢驗
          圖1 平行趨勢假設檢驗
           
           。ǘ┗鶞驶貧w結果
           
            根據(1)式,本文評估了農業領域 PPP對縣域農業經濟發展的影響,并通過逐步加入控制變量方法驗證模型的穩健性,模型最終回歸結果如表 2所示。(1)列是未包含控制變量的回歸結果,(2)~ (5)列是逐步增加控制變量的回歸結果,所有方程均考慮了個體固定效應和時間固定效應。在逐步增加控制變量的情況下,PPP項目實施變量均在 1%的統計水平上顯著,且系數為正,說明農業領域 PPP提高了縣域農業經濟發展水平,第一個研究假說得證。在農業資金缺口較大和農業基礎設施建設相對滯后的情況下,農業領域 PPP成為引導金融和社會資本增加農業投入的重要手段和農業基礎設施投融 資創新模式,帶動了農業投資增加和基礎設施建設,從而推動了農業經濟發展。農業領域 PPP在補齊農村公共基礎設施短板、提升公共服務質量、推動鄉村振興戰略實施方面具有重要推動作用。其他控 制變量結果與理論預期基本相符,本文不再一一贅述。
           
          表2 基準回歸結果
          表2 基準回歸結果
           
            為檢驗農業領域 PPP的長期經濟增長效應,本文替換被解釋變量,將當年第一產業增加值替換為當年及滯后年份第一產業增加值的平均值,然后重新回歸。為保障結果的穩健性,本文分別計算了當年及滯后 1年、當年及滯后 2年、當年及滯后 3年、當年及滯后 4年、當年及滯后 5年的第一產業增加值的平均值。具體回歸結果如表 3所示。根據表 3,除(3)列外,其他列 PPP項目實施變量均在5%及以上的統計水平上顯著,且系數為正,說明農業領域 PPP有利于縣域農業經濟長期發展,進一步驗證了第一個研究假說。同時,這一階段的農業領域 PPP項目都帶有示范性,可能會帶動其他主體 增加對農業的投資。農業領域 PPP不僅補足了地區公共基礎設施建設的資金缺口,而且通過引入社會資本提升了PPP項目管理水平,為農業參與主體營造了良好的制度環境,持續地推動了農業經濟發展。
           
          表3 農業領域PPP項目的長期經濟增長效應
          表3 農業領域PPP項目的長期經濟增長效應
           
           。ㄈ┓健性檢驗
           
            1.實驗組非隨機分配檢驗。倍差法的前提條件是實驗組滿足隨機分布特征,但農業領域 PPP項目的實施并不是隨機的。本文在基準回歸模型中增加一系列可能影響農業領域 PPP項目選擇的變量,以排除非隨機分配因素對結果的干擾。一是借鑒陳思霞和張冬連(2021)的研究,構建地理位置虛擬變 量,以體現縣級單位是否與經濟圈核心大城市在地理上毗鄰。如果縣級單位受省會城市管轄或隸屬直轄市,則賦值為 1;否則,賦值為 0。二是加入縣域農業領域 PPP項目實施基年的第一產業增加值變 量,以體現實施當年縣級單位的農業經濟發展水平。三是構建糧食主產區變量,反映縣域農業發展特征。如果縣級單位屬于糧食主產區,則賦值為 1;否則,賦值為 0。四是加入縣級單位的糧食總產量、 油料產量和肉類總產量 3個指標,反映縣域農業產業發展特征。本文在基準模型基礎上控制了這些變量與時間趨勢的交乘項,得到回歸結果如表 4的(1)列所示。根據(1)列結果,非隨機選擇實驗組 并不會影響本文基本結論,農業領域 PPP促進了縣域農業經濟發展。
            2.調整對照組。對照組選擇同樣會影響多期倍差法的回歸結果。區和縣(市)在職權、城鎮化水平、農業發展所面臨的環境和農業發展模式上均存在較大差異,因此,本文嘗試刪除所有區級樣本,僅保留縣(市)級樣本,然后重新回歸;貧w結果如表 4的(2)列所示,根據(2)列結果,調整對 照組后,本文結論仍然穩健,農業領域 PPP顯著提升了縣域農業經濟發展水平。
            3.更換解釋變量。本文嘗試將核心解釋變量替換為縣(市、區)實施農業領域 PPP項目的次數,重新回歸后得到結果如表 4的(3)列所示。根據(3)列結果,更換解釋變量后,本文結論仍然穩健, 農業領域 PPP提升了縣域農業經濟發展水平。
            4.調整實驗組。在 PPP項目運行中,處于準備階段和執行階段的 PPP項目未必能夠落實融資并形成最終投資,因此,本文僅保留處于執行階段的 PPP項目樣本,識別農業領域 PPP對縣域農業經濟發 展水平的影響;貧w結果如表 4的(4)列所示,調整實驗組后,本文基本結論仍然成立。
            5.考慮遺漏變量和經濟社會環境的延續性。本文借鑒 Acemoglu et al. 2019)、 思霞和張冬連(2021) 的研究,在回歸模型中引入被解釋變量一期滯后項,以控制地區經濟、社會環境等不可觀測時變因素對回歸結果的影響,具體結果如表 4的(5)列所示。(5)列結果表明,控制了被解釋變量滯后項后,PPP項目實施變量仍然顯著,且系數為正,農業領域 PPP存在顯著的農業經濟增長效應。
           
          表4 穩健性檢驗結果
          表4 穩健性檢驗結果
           
            6.基于 PSM-DID方法的穩健性檢驗。為進一步降低多期倍差法的估計偏誤,本文利用 PSM-DID方法進行穩健性檢驗。用 PSM-DID估計需要檢驗共同支撐假設,即經驗匹配后實驗組和對照組的協變量是否變得平衡。本文分別采用卡尺最近鄰匹配和核匹配方法,檢驗農業領域 PPP對縣域農業經濟 發展的影響。共同支撐假設檢驗結果如表 5所示,從各協變量的檢驗結果看,無論是采取卡尺最近鄰匹配方法還是核匹配方法,匹配后所有協變量均不存在系統性差異,說明本文使用 PSM-DID方法是 合理的。
           
          表5 共同支撐假設檢驗結果
          表5 共同支撐假設檢驗結果
           
            本文借鑒李青原和肖澤華(2020)的研究,分別使用匹配成功的樣本、滿足共同支撐假說的樣本進行回歸,以及在考慮樣本權重的情況下對全樣本進行加權回歸,以在一定程度上緩解基準回歸中存在的選擇偏差問題,得到回歸結果如表 6所示。根據表 6,采用 PSM-DID方法估計所得到的結果與表2結果基本一致,核心解釋變量在 5%及以上的統計水平上顯著,且系數為正,表明農業領域 PPP有利于推動縣域農業經濟發展。
           
          表6 PSM-DID方法穩健性檢驗結果
          表6 PSM-DID方法穩健性檢驗結果
           
           。ㄋ模┯绊憴C制檢驗
           
            根據上述分析,農業領域 PPP主要通過要素投入和制度環境兩個渠道影響縣域農業經濟發展。本文采用中介效應模型分析農業領域 PPP影響縣域農業經濟發展的機制。要素投入中介變量以縣域固定資產投資規模衡量,代表農業領域 PPP帶來的農業投資增加。制度環境中介變量以制度環境得分衡量,將該指標定義為 1減去政府支出與地區生產總值的比值(王小魯等,2019)。制度環境得分數值越大, 代表這一地區資源市場化配置程度越高,越有利于為農業市場主體提供良好的營商環境和相對公平透明的市場環境。參照阮榮平等(2014)的研究,首先,以第一產業增加值作為被解釋變量,以縣域固定資產投資規模和制度環境得分為核心解釋變量進行回歸,分析中介變量對縣域農業經濟增長的影響; 其次,以縣域固定資產投資規模和制度環境得分為被解釋變量,以 PPP項目實施變量為核心解釋變量進行回歸,檢驗農業領域 PPP對中介變量的作用。中介效應模型回歸結果如表 7所示。
            根據表 7(1)列結果,縣域固定資產投資規模和制度環境得分都對第一產業增加值有顯著的促進作用。固定資產投資代表資本要素對經濟增長的影響,在農業投資不足的情況下,增加固定資產投資能夠推動農業經濟增長。制度環境得分則代表政府與市場關系,良好的政府與市場關系有利于約束政府不當干預、腐敗和不當的公共決策,為農業市場主體提供良好的制度環境和穩定預期,同樣促進了 縣域農業經濟發展。
            根據表 7(2)列結果,PPP項目實施變量在 1%的統計水平上顯著,且系數為正,說明農業領域PPP有利于理順政府與市場關系,完善市場經濟環境。PPP模式是一種政府與社會資本之間長期的新型合作機制,政府與社會資本是平等的伙伴關系。農業領域 PPP打破了傳統公共產品和服務的“單中心”供給模式,實現了政府、市場、社會的協調互動,推動政府轉型和市場機制完善,為農業市場主 體建立穩定預期和良好制度環境,從而有利于縣域農業經濟發展。
            根據表 7(3)列結果,PPP項目實施變量在 1%統計水平上顯著,且系數為正,說明農業領域 PPP增加了縣域固定資產投資。根據本文數據,農業領域 PPP項目投資規模的均值為 88035萬元,相當于縣域第一產業增加值均值 229567萬元的 38.3%。PPP項目投資規模較大,可在短時間內大幅增加一個地區的農業投資規模,帶動金融和社會資本對農業的投入,對推動縣域農業發展起到立竿見影的作用。
            綜上所述,農業領域 PPP推動了農業固定資產投資的增加和地區制度環境的優化,進而推動了第 一產業增加值的增加,促進了縣域農業經濟發展,第二個研究假說得證。
           
          表7 中介效應模型回歸結果
          表7 中介效應模型回歸結果
           
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            1.區分經濟發展水平。農業領域 PPP項目通常資金規模較大,當前實施的農業領域 PPP項目大多能為縣域農業經濟發展提供示范和引導,對于經濟欠發達地區加大公共服務供給、補齊基礎設施等發展短板意義重大。因此,本文依據地區生產總值中位數,將樣本劃分為發達地區和欠發達地區,分兩組分別回歸。其中,地區生產總值高于中位數的縣級單位定義為發達地區,反之則定義為欠發達地區。 回歸結果如表 8的(1)和(2)列所示。根據(1)和(2)列結果,農業領域 PPP對欠發達地區農業經濟發展具有顯著作用,對發達地區的作用不顯著。相較于發達地區,欠發達地區農業發展面臨的資 金約束更加嚴重,因而農業領域 PPP對欠發達地區農業發展的作用更加顯著。
            2.區分財力水平。PPP模式成功的一個基本前提是政府的合理支持,政府補償機制對PPP項目績效存在顯著的激勵作用(An et al.,2018)。農業具有弱質性和不穩定性,農業領域 PPP項目對地方補貼和地方財力支持的依賴程度較高,這就對地方政府財力提出了較高要求。本文依據縣域人均財政 收入①中位數,將樣本劃分為高財力地區和低財力地區分別回歸。其中,人均財政收入高于中位數的縣級單位定義為高財力地區,反之則定義為低財力地區;貧w結果如表 8的(3)和(4)列所示。根據(3)和(4)列結果,農業領域 PPP對高財力地區農業經濟發展的影響顯著,對低財力地區農業經 濟發展的影響不顯著。農業領域 PPP項目普遍資金規模較大,對地方財力要求較高,因而財力更加充足的地區更有可能為農業領域 PPP項目提供足夠的財力支持,從而使高財力地區的農業領域 PPP發揮更顯著的效果。結合前面區分經濟發展水平的分析可知,農業領域 PPP發展存在一定“矛盾”:農業領域 PPP項目在欠發達地區的效果更加顯著,但其效果發揮卻依賴于地方財力保障,欠發達地區面臨 更大的財政支出壓力和財力約束,從而抑制了農業領域 PPP農業經濟增長效應的發揮。
            3.區分農村金融市場環境。良好的金融生態環境是 PPP項目運作成功的關鍵(陳華和王曉,2018)。
            本文依據北京大學數字普惠金融指數的中位數,將樣本劃分為農村金融市場完善地區和不完善地區分別回歸。其中,數字普惠金融指數高于中位數的縣級單位定義為農村金融市場完善地區,反之則定義 為不完善地區;貧w結果如表 8的(5)和(6)列所示。根據回歸結果,農業領域 PPP的積極效應在農村金融市場完善地區的作用顯著,在農村金融市場不完善地區不顯著?梢,農業領域 PPP農業經 濟增長效應的發揮在很大程度上受到農村金融市場環境的影響。
            4.區分 PPP回報機制。農業領域 PPP項目回報機制分為使用者付費、可行性缺口補助、政府付費2種。其中,使用者付費是一種更加市場化的 PPP運行模式,政府付費的 PPP更加依賴政府的支持。本文分別基于使用者付費子樣本和政府付費子樣本進行回歸,分析不同回報機制農業領域 PPP對縣域 農業經濟發展的影響,結果如表 8的(7)和(8)列所示。根據回歸結果,兩種回報機制下的核心解釋變量的系數都顯著,且符號為正。使用者付費機制下 PPP項目實施變量的系數大于政府付費機制下 PPP項目實施變量的系數,說明市場化程度更高的農業領域 PPP項目的農業經濟增長效應更大。
           
          表8 異質性分析結果
          表8 異質性分析結果
           
            五、研究結論與啟示
           
            政府和社會資本合作是“十三五”時期重要的農業投融資模式。本文將微觀層面的農業領域 PPP項目信息數據和宏觀層面 2000-2019年的縣域經濟社會數據相結合,構建微觀和宏觀相結合的面板 數據,使用多期倍差法,檢驗了農業領域 PPP的縣域農業經濟增長效應及其作用機制。研究表明,農業領域 PPP提高了縣域農業經濟發展水平。在進行實驗組非隨機分配檢驗、調整對照組、更換解釋變 量、調整實驗組、考慮遺漏變量和經濟社會環境的延續性、采用 PSM-DID方法后,這一結論仍然穩健。農業領域 PPP具有長期經濟增長效應,主要通過增加要素投入和優化制度環境兩個渠道促進縣域農業經濟發展。相較于對發達地區的影響,農業領域 PPP對欠發達地區農業經濟發展的促進作用更加顯著;地方財力對農業領域 PPP的績效存在顯著影響,高財力地區農業領域 PPP的農業經濟增長效應更顯著;相較于農村金融市場不完善地區,農村金融市場完善地區的農業領域 PPP政策效果更顯著; 相較于政府付費機制,市場化回報機制下農業領域 PPP效率更高。
            本文研究主要可以得出以下幾點啟示:一是農業領域 PPP能夠有效推動縣域農業經濟發展,因此需要重視 PPP模式在農業領域的創新和應用。應結合鄉村振興、共同富裕戰略,推動農業領域 PPP與政府轉移支付、專項債等相結合。二是在推進農業領域 PPP發展過程中,應考慮地區發展水平差異, 因地施策。要加大對欠發達地區農業領域 PPP項目的政策支持力度,在資金、土地等方面給予優惠政策,通過 PPP模式推動欠發達地區農業經濟發展。三是健全相關法律法規,推進政府職能轉變和農村要素市場改革,為農業領域 PPP發展提供良好的政策和制度環境。
           
            參考文獻
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